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設計并完善省級經營模式 促農險大發展

2016-03-28 08:50:59  作者:庹國柱  來源:中國保險報·中保網  閱讀:

    農業保險的經營模式需要省級政府做出設計,并在實踐中不斷完善,這是做好一個省農業保險的基本前提之一。此外,做好本省的農業風險區劃、建立省級大災風險分散制度、做好本地農業保險發展規劃是設計省級農業保險經營模式時要考慮的要素。

 

□庹國柱

 

    設計和完善省級農業保險經營模式,是貫徹好2016年中央“一號文件”進一步發展農業保險,更好服務于農業現代化的需要。

 

    2013年3月開始實施的《農業保險條例》,提出了我國農業保險實行“政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進的原則”的同時,規定了“省、自治區、直轄市人民政府可以確定適合本地區實際的農業保險經營模式 。”這表明,我國農業保險制度及政策、原則是全國統一確定的,但經營是以省、直轄市和自治區為自主決策單位進行的。

 

    對于我國農業保險制度的這種統一制度和分散決策的總體設計,不少省、直轄市和自治區根據本地實際,確定了本省、直轄市和自治區農業保險的發展目標和規劃,制定了本省的農業保險實施方案,并根據中央的政策,配套制定了一系列有利于本地農業保險發展的政策和措施。

 

    但是,至今還有些地方政府不了解本地還需要制定自己的方案,設計本地的經營模式,這些省的農業保險發展多少有些盲目性。農業保險的經營模式需要省級政府做出設計,并在實踐中不斷完善,這是做好一個省農業保險的基本前提之一。那么設計省級農業保險經營模式要考慮哪些要素呢?

 

    筆者認為,設計省級農業保險制度方案,主要考慮以下七個方面:

 

    一、確定本地農業保險的發展目標

 

    確定本地農業保險發展目標,是制定、設計和完善本地農業保險經營模式或者實施方案首先要考慮的要素。

 

    從國家層面,建立農業保險制度要確立這種制度要達到的一定的目標,而對一個省來說,在國家農業保險制度目標的基礎上,還要考慮根據自己農業發展的特點,進一步明確本省農業保險的目標是什么。因為各省、直轄市和自治區的農業發展重點是不同的,有的(例如一些直轄市)主要是“菜籃子”的問題,有的(例如那些產糧大?。┲饕?ldquo;米袋子”的問題,有的是種植業問題,有的是養殖業發展的問題,有的(例如沿海省份)是漁業發展的問題,有的(例如林區)是林業發展的問題,還有的省主要解決農業經營規模問題,有的卻是要重點解決扶貧問題。

 

    二、組建農業保險的組織協調機構

 

    我國的農業保險經營,95%以上是政策性農業保險業務。政策性農業保險,也就是由政府包括財政、稅收等一系列政策支持的保險,沒有一個組織和協調機構就有些不大方便了,至少是缺乏效率的。對政策性農業保險的管理、組織和協調就要求省、地、縣、鄉各級政府要有一定的參與,所以我國《農業保險條例》對各級政府在農業保險制度中的職責做出了明確規定。

 

    但是這么多的規定和要求,如何協調協同,具體落地,就需要省里組建一個有實際功能的協調組織,來進行統一規劃和管理。設計必要的制度,提出可操作的管理規則,協調省里各相關部門之間的關系和的政策,供省政府指導農業保險的發展提供依據和方案。

 

    據筆者觀察,凡是有一個強有力的組織協調機構的省份,那里的政策性農業保險的發展就相對有序,蓬蓬勃勃。沒有這樣一個組織協調機構或者組織協調機構過于松散,不起作用的地方,那里的政策性農業保險就大起大落,無序競爭,問題較多,發展受到嚴重制約。

 

    當然這個組織協調機構放在哪里,中央政府沒有統一規定和要求,各地也不一致,有的省是放在財政廳,有的省放在農委或農業廳,也有省放在發改廳。筆者認為設在哪里需要結合各省實際,重要是這個協調機構能將工作統得起來,把措施拿得出來,把任務落得下去。不少省的該機構給省政府出過不少高招,包括將農業保險納入本省的“民生工程”、“折子工程”,并列入政府工作的考核,又千方百計多方籌措資金增加本地農業保險的補貼品種和補貼力度等,把本省的農業保險又好又快地推向前進,受到廣大農戶的歡迎。

 

    三、制定本地的特殊政策支持措施

 

    政策性農業保險離不開政府的支持政策。對我國農業保險來說,中央有中央的政策,地方還要有地方的政策。這是由我國農業保險制度的頂層設計所決定的,也是符合我們這個幅員遼闊地區差也很大的國家的實際的。

 

    目前,中央財政補貼的農業保險品種只包括主要糧食作物和棉花油料糖料生豬奶牛等不到20類保險標的,但中央支持其他的有地方特色的重要農牧漁產品生產,例如,水果、蔬菜、茶葉、藥材、水產養殖、農房、農機、漁船等標的的保險,可以由地方政府自行確定支持目標和種類,以及補貼的力度,所以地方政府需要制定地方的政策,出臺相應的實施方案。

 

    因為地方是經營農業保險的執行主體。中央給各地方的政策都留有余地,就是要充分考慮到各地在舉辦農業保險的特殊性和靈活性,要發揮地方舉辦農業的積極性。

 

    地方政府的支持政策,主要就是四大政策:財政政策(包括保險費補貼和管理費補貼政策,大災風險分散制度的財政支持等);稅收政策,市場組織政策(下面單講);協同推進政策(即橫向各部門,例如財政、稅務、農林水牧漁、氣象、發改、民政等部門;與縱向各級政府,省、市、縣、鄉村的協調和配合,共同推進)。

 

    東南沿海地區,福建、廣東、浙江、江蘇、海南、山東、安徽等省,根據本省實際,很早出臺了支持政策,發展了本地的漁船保險、農房保險和水產養殖保險;青海、西藏、內蒙古自治區等內陸省份,根據本地畜牧業發展實際,出臺了一些發展藏系羊、牦牛、放牧羊的保險項目;上海、山東、北京、江西等地出臺了支持本地蔬菜、水果保險的支持政策;甘肅省根據本地土豆、藥材生產特點,也出臺了支持本省土豆和藥材生產的保險產品發展政策。不少省份也都從政策上支持建立了本地的農業保險大災風險分散制度。

 

    四、選擇符合本地實際的市場結構

 

    市場組織政策是一個重要政策,也是一個復雜的甚至是棘手的政策,那就是選擇些什么市場主體,維持一個什么樣的市場組織結構,來發展本地的農業保險。

 

    我國《農業保險條例》提出的原則是“政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進。”表明在原則上允許各類市場主體來提供農業保險服務,并按照市場規則運作。目前我國主要市場主體是商業性保險公司,同時個別有的省還有漁業互保協會、農機安全協會,還有少量的保險互助社。按照《條例》的精神,這些市場組織都可以來做農業保險的。

 

    但是這些市場組織資源的配置權在各個省、直轄市和自治區,中央并沒有統一規定。就是說,選擇什么樣的市場主體,維持一個什么樣的市場組織結構,要由省、直轄市、自治區來決策。上海市最早做出的市場選擇是,在上海只由上海安信農業保險公司一家為本地提供農業保險服務,而且至今也不放行任何一家其他公司進入這個市場。而北京緊隨其后,選擇的是通過招標后的多家商業性保險公司進行有一定競爭性經營的市場組織結構。目前該市農業保險市場上有七家商業保險公司在經營。而浙江的政策是,組織由多家保險公司參與的“共保體”經營本省的農業保險。海南目前也選擇了這種“共保”經營的市場組織政策。

 

    在有多家商業性保險公司參與農業保險經營的省份,為了減少惡性競爭帶來的副作用,有的省采取給不同公司劃分不同區域地市級區域或者經營不同業務的辦法,充分發揮不同公司的特長,有適當抑制無謂的競爭和消耗,在一定程度上避免了重復建設和資源浪費的弊端。

 

    除了準入政策,還要研究確定退出政策。按現有條件,做好農業保險需要較大投入。為調動保險公司扎扎實實、認認真真培育開發農險市場積極性,解除后顧之憂,杜絕“劣幣驅逐良幣”的現象和機制,要加大打擊違法違規力度。尤其要提高違規成本,促使上級公司嚴格管束基層機構,對出現系統性違規的要研究系統性懲處辦法,避免頭痛醫頭,腳痛醫腳。

 

    在這幾個層次上,各省有充分的自主權。

 

    其實從其他國家的實踐看來,也是有不同的市場組織結構的選擇。例如,加拿大、印度就采取的是由政府獨家進行壟斷性經營的農業保險市場組織政策。而美國則是經過改革后選擇了有多家商業新保險公司進行競爭性經營的市場組織政策,2015年共有獲準經營農作物保險的公司有15家。在西班牙、土耳其等國,他們的政策是有多家商業性保險公司聯合共保經營農業保險。在日本,市場組織政策比較獨特,既不是商業性保險公司也不是政府所有的國有公司,而是充分利用了民間的農業合作組織,即完全由農業保險合作社(農業共濟組合)來為農戶提供農業保險的直接保險業務。

 

    所以,各省需要在市場組織結構方面做出適合自己的選擇和安排。

 

    五、組織各方力量做好本地風險區劃

 

    農業保險是在廣闊空間進行的,不同保險標的的風險大小在不同區域是不同的,不僅同一個縣、鄉,就是同一個村莊,土壤、氣候、地形、地貌都會有很大差異,同樣的作物在不同空間上面臨的風險大小就會有顯著不同。而農業保險定價是依據風險大小,這就要求我們在科學、公平、合理的前提下,為農業保險正確定價創造一個前提條件——做好本省的農業風險區劃。設計本省的經營模式和方案,不能忽視這個要素。

 

    做好各地的農業風險區劃,并在此基礎上做出費率的分區,這實際上是各國發展農業保險的一條成功經驗。有了風險區劃,風險區劃基礎上厘定的費率才會比較公平合理,在農業保險經營過程中,才能減少投保農戶的逆選擇和道德風險,使農業保險在更加公平、公正和可持續的基礎上運行。

 

    無論是其他國家還是我國的經驗,都表明:風險區劃工作要列入政府的工作視野,由政府統一規劃、組織,并由政府部門、保險機構共同來完成。

 

    六、建立省級大災風險分散制度

 

    農業保險與商業保險的重大區別之一是,商業保險對保險風險要做出選擇,一般不選擇巨災風險,他們經營的風險就是相對可控的。農業保險特別是政府支持的政策性農業保險,承保的風險非常廣泛,所以叫做“多風險”或“一切險”保險。保險經營機構對風險不能選擇,所有巨災風險,洪水、干旱、臺風、病蟲災害、流性疫病等,按照政府的要求都要承保,這樣,其風險責任就比較大。

 

    據美國學者的研究,一般財產保險的賠付率的離散系數是8.6%,而農業保險的賠付率的離散系數是83%,就是說,經營農業保險的風險是經營財產保險的風險的十倍。從美國農業保險經營的歷史經驗中,也有足夠的數據來支撐這個事實(見右表)。從美國1990年到2014年的農業保險經營數據中可以看出,在這25年里,從純保費的角度,他們有11年的賠付率是超過100%的。當然,僅憑賠付率這也許不能完全說明問題,因為他們使用的是公平精算費率,利潤率非常低。但是費率本身是說明問題的,那就是他們的費率是在2%-15%之間,不比我國的農業保險費費率低。而大家都了解,家庭財產企業財產的保險費率通常不會超過1‰,就是說,農作物的損失率是一般財產的風險損失率的幾十倍甚至幾百倍。

 

    在認識這個特點和規律的基礎上,凡是發展農業保險的國家,都會根據專門的法律、法規對農業保險的大災風險管理做出制度性安排,建立其完善的農業保險大災風險管理制度,以應對大災風險下的賠付責任。不然的話,發生大災之后,不是保險公司破產就是農民得不到賠償,那么農業保險制度設立的目的就落空了。

 

    一般來說,這種大災風險分散制度是由幾個層次組成的:第一個層次就是保險公司自己,在科學精算的基礎上提取足額的賠款準備金,同時在可能條件下建立額外的風險貯備金;第二個層次就是要做好再保險安排;第三個層次就是再保險不能完全解決賠款責任時的政府支持。

 

    這里的政府支持,有兩個設計和路徑:一個路徑是像美國那種,事先設計好一種融資制度,允許在保險公司在大災年份發生上述賠款困難時,向聯邦政府一家政策性金融機構“商品信貸公司”借款,以解決償付能力不足的問題。所借款項在以后年份逐步歸還,當然這個借款利率很低。第二個路徑就是建立不同級別的大災風險準備金“資金池”,大災發生公司賠付困難時,能夠向省一級大災風險準備金池融資,省級大災風險準備經不足時,還可以進一步向中央一級大災風險準備金融資。

 

    所以,省一級的農業保險經營制度中應該不忽視建立大災風險分散制度,無論是事先安排的融資辦法,或者是提前建立本省的農業保險大災準備金。有了這種支持,保險公司才敢于放手本省做農業保險。有的省因為沒有考慮設計大災風險分散制度,保險公司多次發生超賠之后無法獲得額外支持,或者千方百計不給農民賠款,或者不再那么熱心做農業保險了。

 

    當然,到底選擇那種大災風險分散制度的設計思路,各省要根據自己的實際情況來確定。江蘇就是采取建立省市縣三級“大災風險準備金”的辦法,內蒙古自治區采取的是只建立自治區級大災風險準備金。上海北京則是將一定賠付流程之上的風險責任由市政府財政來安排。

 

    七、做好本地農業保險發展規劃

 

    農業保險制度建設是一個不斷實踐不斷發展的過程,隨著制度的日臻成熟和完善,農業保險也才會不斷得到發展,以適應我們農業現代化的進程。

 

    實際上,其他國家也是這樣,都是在不斷根據本國農業發展需要做出規劃,將農業保險向前推進。例如日本,1947年依據《農業災害補償法》建立農業保險之初,政府強制農民投保并進行補貼的保險標的并不多,主要就是水稻旱稻小麥大麥,牛馬、桑蠶等,但隨著日本農業問題的現代化發展,其農業支持保險政策大大擴展了,現在包括設施農業甚至花卉生產也都享受政府的保險費補貼。美國也是這樣,最初的農業保險只是局限在小麥、玉米、棉花幾種作物,但1980年以后,幾乎所有農作物都包括到政策性農業保險的范疇里來了。這個發展過程就是一個因地制宜的規劃過程。

 

    各省也應該是這樣,要有前瞻的觀點,根據推進本地農業的現代化的規劃,將農業保險作為農業現代化發展的戰略組成部分,合理地制定農業保險發展規劃,以便使農業保險制度的建設與其相吻合和配套。農業保險的范圍很廣,種類繁多,從大類上分為種植業保險、養殖業保險和涉農保險。但這每一類農業保險實際上又涵蓋幾種甚至幾十種保險類別和險種。而各省的包括財力在內的資源是有限的,所以,本地要重點發展的有哪些,先發展那些后發展那些,確定了農業保險目標才便于選擇政府支持的重點和非重點,以及支持的先后順序。

 

    我國正式試驗和建立政策性農業保險制度要從2007年算起。如果說有些問題剛開始不明確是情有可原的,但是十年時間的實踐使我們已經初步認識了農業保險,特別是政策性性農業保險的發展規律,應該使我國農業保險更上一層樓了。而省一級農業保險的經營模式和方案的建立和完善是一個最基本的環節,這個模式和方案越完善,我們的措施才會越得力,農業保險發展之途才會越走越寬闊,我們的農業現代化發展才越有保障。

 

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    注:1.賠付率指賠付額除以總保費;2.生產者賠付率等于賠付額除以生產者支付保費(總保費與保費補貼之差);3.轉移效率指凈賠付(賠付額加上保費補貼,再減去總保費)除以總保險開支(為保費補貼、經營費用補貼與再保險支持三項之和)。

 

    資料來源:美國農業部風險管理局

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