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農業保險發展中的幾個要害問題

2017-02-06 14:04:43  作者:庹國柱  來源:中國保險報·中保網  閱讀:
    對我國農業保險來說,2016年的是尋常的一年,也是不尋常的一年。說它尋常是因為在這一年它依然保持著增長和發展活力;說它不尋常,是因為2016年是中央財政農業保險保費補貼試點十周年。同時,2016年我們遇上了10年之中賠付率最高的年份,不少省份損失巨大,賠付率較高,無論直接保險還是再保險都處于虧損狀態(2016年總體災情不算太重,賠付率大幅上升的主要原因是產品改革擴大了保險責任、提高了賠付標準),更值得關注的是我們在發展中面臨著一系列當前和今后不得不面對的問題。
 
    這一年,是農業保險經營隊伍空前壯大的一年,已經有31家財產保險公司和其他保險經營組織活躍在廣闊的田野上。這一年,是2007年以來10年中農業保險賠付率最高的一年,達到80%以上;自然也是被保險農戶獲得賠款最多的一年,總共有348億元。
 
    這一年,參加農業保險的農戶踴躍,以單項保險計算,有2.04億戶次,比前一年減少了2499.3萬戶次。
 
    這一年,農業保險的保險費收入達到創紀錄的417.7億元,為農業提供的風險保障高達2.1萬億元,農作物承保的面積擴大到17.21億畝,比前一年分別增長了11.32%、9.91%和19.03%。
 
    一、要不要修改我國農業保險的“頂層設計”?
 
    在2016年,農業保險的熱門話題是頂層設計。有人一再提出要對現行的農業保險制度要動大手術,重新進行頂層設計。因為現在這種由商業保險公司主導的農業保險,都是為了賺錢,不是為農民提供風險保障,政府花了冤枉錢,農民沒有得到實惠??齙囊┓驕褪槍惴悍⒄購獻鞅O?、相互保險,由合作制保險主導中國的農業保險原保險,由商業保險機構和再保險機構提供再保險。
 
    中國農業保險制度經歷了數十年的試驗、論證和選擇,在《農業保險條例》頒布之前,曾經有幾種制度模式可以選擇,一種是美國最初的(1980年之前)那種由政府設立農業專業保險公司經營直接保險和再保險的制度模式,加拿大迄今還堅持這種制度模式。第二種是按照日本那種由普遍發展的農業合作保險組織經營直接保險、政府提供再保險的模式,第三種就是政府支持下的商業保險公司為主經營直接保險的所謂“PPP” (政府、市場結合)制度模式。2012年國務院頒布的《農業保險條例》所提出的“政府引導,市場運作,自主自愿,協同推進”的原則,其實就是選擇了第三種政府和市場結合的模式。對于保險特別是農業保險的技術和人才比較匱乏的我國來說,這種模式是符合我國國情的,也符合黨的十八大以來市場化改革取向,差不多10年的實踐表明,這種制度模式的選擇和實施基本上是成功的,在這么短時間里,農業保險業務有了數十倍的增長,農戶獲得的風險保障大幅提升,僅2014-2016年三年里,農業保險的保險金額平均占農業生產總產值的20%,平均每年賠款267億元,占到農業生產直接經濟損失的9.67%,是各級政府救災資金的7倍。當然這種制度模式還不完善,還有很多問題需要在進一步的實踐中改進,但沒有必要顛覆掉,也不需要重新進行頂層設計。
 
    我一直非常希望我國的合作制和相互制農業保險能夠得到充分的發展。上世紀90年代,河南省人保分公司曾設計出了一種當時叫做“農村互助統籌保險”的制度模式,就是以縣為單位組織合作保險,由人保為其提供業務代理和30%的分保,還爭取到了稅收優惠政策。該模式迅速獲得廣泛響應,最多的時候有70多個縣都實行了這種合作保險。我也曾帶領研究生赴河南調查,當時以為這就是中國農業保險的發展道路。遺憾的是只不過4,5年時間,這種“農村互助統籌保險”就煙消云散了。在那個時期在山西、廣東也出現過保險合作社,但是也都沒有生存下去。這一直是一個有待深入研究的問題。
 
    筆者以為,農業合作保險、農業相互保險的發展需要幾個基本條件:第一,農民具有發展合作經濟的愿望。第二,農民具有較強的自組織能力。第三,農戶具有對于風險保障的需求。第四,農民具有較強的風險與保險意識和知識。只有滿足這些條件,農民才會自下而上地通過民主自治的方式組織起來,建立合作或相互農業保險組織。我國在上世紀50年代的合作化運動,以及上面講到的河南的“農村互助統籌保險”的失敗,原因很多,但重要的一條就是因為從事了幾千年自然經濟的中國農戶沒有多少合作的愿望和條件;如果有的話,也只是家族、氏族、以及基于地緣關系的互助,而非以民主自治為主要特征的現代合作。上世紀50年代那些被叫做“合作社”、“公社”或者90年代河南那種“統籌互助保險”的組織,是由上級領導自上而下“賜”給他們的,他們甚至被強迫加入這類合作組織。同時,那些農村合作經濟組織的“舵手”(那些“人民公社”的大隊長,生產隊長)既不是企業家也不是職業經理人,絕大多數沒有必要的和足夠的組織能力,對于那些合作保險組織來說,組織者和被組織者都缺乏保險的基本知識。那么,這種“被合作”“被相互”的農村經濟組織,解體或者自然消亡就是順理成章的事,盡管他們也可以委托第三方來替他們設計保單和打理業務。
 
    十多年前開始,也有外國的保險集團來中國開設經營農業保險的分支機構,他們的國家具有悠久的相互保險的歷史和傳統,他們給我國介紹了那里的相互保險的優良傳統和寶貴經驗。但是在中國,他們開設的分公司或者合資公司是股份制公司,也還沒有進行相互保險的示范,創造出適合中國國情的農業相互保險的新鮮經驗。
 
    中國現在正在按照2011年頒布的《農民專業合作社法》發展專業農業合作,已經有了一批農業專業合作社,也誕生了兩家農村保險互助社,不少地方也有發展農業相互保險的某些愿望和訴求,我們應該滿腔熱情地支持他們,給他們創造條件,促進其健康生長和發育。比如,可以選擇管理民主、運行規范、帶動力強的農民專業合作社,發起設立以農民互助互濟、共同抵御風險為目的的農業保險合作社,探索合作保險。鼓勵保險公司代辦合作社保險業務或與合作社聯辦共保,以增強農業保險合作社的風險分散能力,提升其專業經營水平。但是,合作保險,相互保險還只是星星之火,其燎原之勢尚待時日。要讓合作保險和相互保險取代現在作為主渠道的商業保險公司,“坐莊”農業保險市場,目前還做不到。至于市場上因歷史原因存在的“協會保險人”,他們雖然可以叫做“互助保險”,正如一位協會秘書長所說的那樣,“此互助非彼互助也”,就是說實質上他們跟合作保險和相互保險實際上并沒有關系。
 
    總之,我們現在的農業保險頂層設計雖然需要完善,但不需要顛覆,也不需要推倒重新設計。
 
    二、一個區域市場,幾家主體合適?
 
    2007年以來的十年時間,在中國農業保險市場上,唱主角的經營主體——商業性保險公司,由6家擴張到31家,這不僅僅是一個數量的擴張,更是一個質的變化。表明越來越多的財產保險公司對農業保險的認識發生了升華,也表明這個農業保險市場形成了、擴大了。
 
    在取消了對農業保險準入的審批后,農業保險市場似乎全面放開了。但其實它還不是一個真正的市場。農業保險雖然屬于財產保險,但無論是保險標的,風險特點,經營規則、專業技術要求等方面,都很獨特,具有典型的“市場失靈”特征,使其離不開政府的支持,否則這個市場不復存在。在政府加以適當限制的條件下,仍有不少經營主體違規違法經營,損害投保農戶利益和套取財政補貼的問題時有發生,個別地方還非常嚴重。
 
    市場主體增多帶來的競爭加劇,其影響是多層面的。在作為推進農業保險的“合作者”或者“業務代理者”的縣鄉村層面,要價逐年加碼,雖然保監會曾專門發文叫停某省通過中介組織壟斷市場資源,索要高額傭金,但各地基層政府部門索要中介服務費或者傭金的情況已經不是個案,有的張口就要8%,有的部門甚至在內部出臺紅頭文件,規定為農險服務的價格不能低于保費收入的15%。不少地方的“協保員”的傭金要價也日益提高。在無法滿足的情況下,保險公司往往會在理賠時多給這些村干部或者協保員一些賠款。不過,這往往又會引發其他被保險農戶的不滿。從無償為農業保險的宣傳組織和展業理賠服務到向保險公司索要高額傭金,今日“協同推進”農險發展的經濟環境,已經悄然發生變化。如果沒有有效的監管舉措,農險經營環境將會更加嚴峻。賠付率上去了,費用率走高了,承保利潤率下來了,經常被詬病的農險“超額承保利潤”很快會成為往事。隨之而來的是大災風險準備金累積速度減緩。
 
    筆者曾經也開過“藥方”,通過行政的手段給保險機構劃片經營或者只允許在省和市級競爭,一個縣只能由一家保險公司經營農業保險,且保持一段時間內如3年的穩定,現在很多省份都認同這個觀點。
 
    三、我國農業保險升級的方向在哪里?
 
    中國農業保險業務向哪里去?這是農險界都非常關心的問題。目前有兩個動向和趨勢正在引起廣泛關注:一個是從產量保險向收入保險的轉變,另一個是由政府投保的農業巨災保險。前者以美國為代表,從1996年起用了20年時間基本上完成了這個轉換。我國在加速農業現代化發展的背景下,正在加快進行大宗農產品的定價機制的市場化改革,農產品和農戶收入保險已經和將要提到農險發展的議事日程。這是農險的重大創新。
 
    由政府財政購買的農業巨災保險或者巨災保險,2016年已經有黑龍江和廣東兩省啟動,這類已經在10多個國家推廣的保險產品,會在我國有多大發展而推廣,對我們現行農業保險體制、格局和產品結構,將會產生多大的影響,現在還不好評估。為了促使財政深度融合保險, 更好地保障糧食安全并放大財政救災資金,在制度上破解“無災錢花不出去,有災錢不夠花”的財政預算尷尬難題,可以探索試點農業巨災指數保險,確保災害發生后,各級政府具備履行災難救助和災后重建公共利益責任所需的財政資金,用于應急響應、農戶轉移安置、災后農業生產和農業生活設施修復重建、災后農民救助等財政部門或有責任的履行,從而使財政預算在受災年和平常年都能確保剛性和平衡。
 
    四、承保到戶、定損到戶、理賠到戶真的能實現嗎?
 
    農業保險十年的發展,出臺了一系列法令法規,當中浸透了監管部門的心血。但是,在農業保險實踐中,也有一些規則,值得探討或者修正。這里僅舉兩個常常遇到的案例。
 
    第一個是農業保險的承保收費的規范性和可操作性問題。
 
    我國農業生產是以廣大分散和小規模經營為特征的。監管規則要求農業保險“承保到戶”,逐戶收費。而對于大部分經營農業保險公司來說,由公司員工上門收費幾乎是不可能,即使服務網絡齊全和完善。部分公司都是通過“協保員”來逐戶收取保費,最初,效果還可以,后來不少協保員就開始與其他村干部或者鄉干部串通一氣,弄虛作假,或者造假名冊,有的采取墊付保費的方式與保險公司簽訂合同。在這種條件下,即使保險公司合規合距,協保員和村干部聯手,假投?;蛘咦黽俚蛋?,提供虛假信息的問題也會變得普遍起來,公司要認真核查,確認檔案的真實性和準確性,其難度之大和成本之高可想而知。許多違規違法問題就源于此。“承保到戶,逐戶收費”事實上在很多地方是做不到的。而以村為單位的統一投保方式,便為違規違法問題和檔案信息不真實埋下了禍根。
 
    第二個突出問題是農業保險的定損、理賠到戶的可操作性問題。
 
    農業保險業務也要求“定損到戶”和“理賠到戶”。理賠到戶總的來說好實現一些,但是定損到戶對于大多數小農小戶,實際上是不具有可操作性的。這里不多贅述。
 
    上述兩個問題帶來的后果有時還是很嚴重的??梢運嫡饈悄殼芭┫帳諧∩系奈ス嫖侍獠鬧匾?。收費難就意味著有人要“墊交”保費,“墊交”往往要求回報。這就為虛假費用和虛假理賠埋下了隱患。保險公司定損到戶難,就把這個責任推給了村干部或者協保員,而差不多這些人都是墊交保費的人。前有“墊交”、后有定損權的情況下,保險公司如果管理不到位或者有意縱容甚至串通,發生違規一點都不奇怪。
 
    鑒于這些問題,有必要修改現有條款。同時像上面說的那樣,要在制度創新和產品創新上做文章。例如,努力使不讓農民繳費的低水平保障的保險政策,盡可能地發展成區域產量保險、天氣指數保險等指數型保險產品,繞開承保、定損和理賠的現存難題。
 
    五、經營農險的公司可以“賺錢”嗎?
 
    這個問題的答案是肯定的。盡管農業保險的保險費里,各級政府補貼了將近80%,也盡管購買農業保險的農民的收入只有城里人收入的三分之一,甚至更少。
 
    有人不贊成由商業保險公司來經營農業保險,抨擊經營農業保險的公司盈利有不道德性。筆者覺得這種看法有點片面。
 
    首先,農業保險由商業保險公司來經營,對于這種特殊的政策性農業保險或者政府支持的保險來說,其實就是等于政府向商業保險公司購買農業保險服務。只是對于農業保險的經營,政府沒有像保險公司經辦城鄉居民大病保險那樣,大體上規定一個“盈利率”。不過,財政部為了調劑保險公司的承保利潤,通過《農業保險大災風險準備金管理辦法》所規定的利潤準備金,對可能的“承保利潤”適當加以調節,使每年可以進入保險公司的利潤保持在一個合理的水平。美國的農業保險常常成為我們的參照系。
 
    我計算了一下美國的農業保險的賠付情況和利潤水平,從1990年到2014年25年時間里,以純保費計算的賠付率超過100%的年份有11年,但是如果把管理費補貼也算到保費收入里,按照我國的口徑計算賠付率和綜合成本率,只有四年的經營是虧損的,這25年的綜合成本率是77%。那就是說保險公司的綜合利潤率是23%。
 
    其次,農業保險其實與其他財產保險一樣,因為風險分布不均勻,年際之間的賠付責任差別很大,表明經營風險比較大(這種差別可以用“離散系數”來度量)。而據美國學者的研究,農業保險的離散系數比普通財產保險的離散系數幾乎大9倍。在這種情況下,農業保險的經營中,一個年份或者多個年份的賠付結余或者叫“盈利”,并不表明其真實盈利狀況。只有在一個較長時期里才能看到比較真實的風險狀況和盈利水平。所以我國前些年農業保險賠付率較低,顯得承保利潤率較高有其隨機性。如前所述,近一兩年來農業保險的費用率,賠付率、綜合成本率都上去了。例如2015年,綜合賠付率為70.97%,綜合費用率為19.24%,綜合成本率為90.86%。2016年的綜合賠付率達到80%,比財產保險的賠付率高出20%,綜合費用率19.7% ,綜合成本率99.7%,基本上與財產保險的盈利水平持平。
 
    第三,政府對農業保險的經營實行稅收優惠政策,農業保險一直不交營業稅,僅此一項每年實際上可以為農業保險的財務報表貢獻大約6個百分點的“承保利潤”。而且,對于農業保險的所得稅,開始雖然是繳納的,后來做了調整,相比普通財產保險來說,也等于貢獻幾個百分點的“承保利潤”。2015年如果不是稅收優惠的話,基本上也沒有承保利潤了。2016年如果不是稅收優惠政策,實際上是虧損的。
 
    第四,我國大規模舉辦農業保險的時間不長,雖然參與經營的公司不少,普遍缺乏精算數據,需要逐步積累。最初幾年保費精算不準確也在所難免,即使保險公司估計的費率略高也是可以理解的。當然即使像美國和加拿大這樣的已經有近80年和近60年農業保險發展歷史的,農業保險精算技術成熟,數據積累豐富的國家,也還不能說費率精算得十分準確,他們也是根據風險暴露不斷調整著風險保費。
 
    第五,有人認為,如果發展合作保險與相互保險,其經營成本低,農戶得利多,政府花錢少,還可以不讓保險公司賺錢。我不能贊同這一點。
 
    我很贊成發展合作保險與相互保險,但那不是一朝一夕之功,需要較長時間的引導和培育,我們不能像上個世紀50年代合作化運動那樣,從上而下“賜”給農民一個合作或相互保險制度。更主要的是,迄今為止也沒有數據可以說明相互制、合作制農業保險,在同等保障條件和水平之下就比商業保險公司經營更便宜。我們平時所說的合作保險或者相互保險的優越性主要是通過社員相互之間的風險監督,可以防止道德風險。相互保險由自己經營,費用較低。因為這類保險也可以設計得穩健一些,從而不會受到資本市場的較大影響而輕易破產。不過從一些文獻資料論證的結果來看,由于某些相互保險組織規模的擴大,甚至成為全國性公司,那些監督風險,防止道德風險等優點已經非常微弱。所以,可以提倡和夸獎合作保險,相互保險,但不可絕對化。
 
(作者系首都經貿大學教授)

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